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賈明君-周某某訴濟南市文化廣電新聞出版局行政不作為違法案

賈明君-周某某訴濟南市文化廣電新聞出版局行政不作為違法案

分類:
典型案例(行政)
作者:
來源:
2013/11/22 09:25
瀏覽量

  周某某訴濟南市文化廣電新聞出版局

  行政不作為違法案

  一、當事人名稱

  上訴人:(原審原告):周傳山,濟陽縣垛石鎮后樓村村民

  委托代理人:賈明君 岳勃律師 山東德衡律師事務所

  被上訴人(原審被告):濟南市文化廣電新聞出版局

  原審被告:濟陽縣文化廣電新聞出版局

  二、基本案情

  周氏莊園屬于上訴人周傳山所有,位于濟陽縣垛石鎮后樓村,是明清時期的古建筑,有著四百多年的歷史,該莊園于1996年9月被濟陽縣政府公布為縣級重點保護單位,2007年3月被濟南市人民政府公布為市級重點文物保護單位。

  2008年2月21日至5月中旬,后樓村村民周建昌不顧勸阻公然在古建筑的院落中間違法建房,致使周氏莊園北部占地約100多平方米的房屋在2008年7月18日夜間全部倒塌。在周建昌違法建房期間和建房后,上訴人曾多次向濟陽縣文物事業管理局和濟南市文化廣電新聞出版局反映情況,說明違法建筑可能對古建筑造成的不良影響和嚴重后果,要求立即停止違法建房,但濟南市文化廣電新聞出版局作為古建筑的監督管理部門,未能履行文物保護的法定職責,對周建昌的建房行為僅僅發出一紙通知,沒有以積極的方式作出特定的行為,對在建的違法建筑未采取任何措施,最終導致周氏莊園部分建筑毀滅。

  原告周傳山認為二被告的上述行為已經嚴重違反了《中華人民共和國文物保護法》等相關法律法規的規定,給原告的財產造成了巨大的損失,使歷史文化遺產遭受了滅頂之災,具狀訴至法院,請求確認二被告的行政不作為違法。

  三、審理情況

  (一)一審審理情況:

  原告周傳山訴稱:從后樓村民周建昌在周氏莊園范圍內違法建房之日起,原告曾多次向濟南市文化廣電新聞出版局、濟陽縣文物事業管理局反映情況,說明違法建筑可能對古建筑造成的不良影響和嚴重后果,但二被告作為古建筑的監督管理部門,未能履行文物保護的法定職責,對周建昌的違法建房行為沒有以積極的方式作出特定的行為,對在建的違法建筑未采取任何措施。在二被告的縱容庇護下,違法建筑最終得以建成,并導致了周氏莊園的毀滅,造成了無法挽回的損失,綜上,二被告屬于行政不作為,請求法院確認其不作為違法。原告提交了三份證據材料:1、原告于2008年3月16日向濟陽縣政府、濟陽縣文物事業管理局提交的申請,要求阻止周建昌建房;2、原告于2008年3月16日向濟南市文物事業管理局提交的申請;3、濟南市信訪局的來訪事項交辦單,證明原告于2008年5月23日向濟南市信訪局反映情況。原告以上述三份證據證明曾分別向本案二被告反映情況并要求履行各自法定職責。

  被告濟陽縣文化廣電新聞出版局辯稱:1、原告訴其行政不作為違法沒有事實和法律依據。其接到周傳山的情況反映予以查實后,先后向當事人周建昌下達了《停工通知書》、《違法建房處罰意見書》和《文物行政處罰聽證告知書》,并于2008年5月30日作出文物字(2008)1號行政處罰決定書,該決定書生效后,因被處罰人周建昌拒不履行,于2009年2月8日依法向濟陽縣人民法院對該決定書申請強制執行。2、原告所訴與事實不符,周建昌建房和周氏莊園房屋倒塌沒有必然的因果關系。

  被告濟南市文化廣電新聞出版局辯稱:1、原告訴其行政不作為違法沒有事實和法律依據。原告所訴依法應由文物保護單位所在區域內縣級文物行政管理部門具體負責監督管理工作;2、其于2008年2月27日接到反映后,已發書面通知要求濟陽縣文化廣電新聞出版局“盡快核實情況,妥善處理,避免對文物本體及環境風貌造成破壞”。綜上,原告訴其行政不作為違法沒有事實和法律依據,請求依法駁回原告的訴訟請求。

  一審法院認為:原告反映情況屬于被告濟南市文化廣電新聞出版局法定職責,原告也向被告濟南市文化廣電新聞出版局提出過履行監督管理職責的請求,但是,濟南市文化廣電新聞出版局在收到有關的舉報后,于2008年2月27日向濟陽縣文化廣電新聞出版局發出《關于請盡快查處在周氏莊園附近建設住宅房事件的通知》,要求后者盡快到現場核實情況,妥善處理,后者亦于2008年5月30日做出了文物字(2008)1號《行政處罰決定書》,并于2009年2月8日申請濟陽縣人民法院對該決定書予以強制執行。故本院認為,被告濟南市文物廣電新聞出版局依法履行了其對文物保護的監督管理職責,駁回原告的訴訟請求。

  (二)二審審理情況

  周傳山上訴請求:1、撤銷一審判決;2、確認被上訴人行政不作為違法。事實和理由:一、一審法院依據被上訴人發出的一份通知認定被上訴人依法履行了其對文物保護的監督管理職責是錯誤的。首先,被上訴人僅發出了一份通知,并未有其他任何的監督管理行為。其次,對被上訴人提供的該份通知,無法認定是否就是當時做出,不應作為認定其有所作為的證據。二、被上訴人并未對違法建房人周建昌的建房行為行使監督管理職能,阻止其建房,實質是同意周建昌在此地建房。三、一審法院以濟陽縣文化廣電新聞出版局履行了法定保護職能據以認定被上訴人履行了法定職責是錯誤的。濟陽縣文化廣電新聞出版局是以合法的形式掩蓋了其不作為的行為,是形式上有“為”而實質上“不為”,究其實質,還是行政不作為。四、違法建筑已經建成并至今仍然存在。被上訴人屬能為而不為,如果被上訴人積極作為,違法建筑就不可能繼續存在。一審法院不能僅憑被上訴人的一紙通知就認為其已經履行了法定的監督管理職責。

  上訴人在二審期間,提交了兩份證人證言,以證明濟陽縣文物管理局允許周建昌違法建房,并申請證人出庭作證,二審法院未予準許。

  被上訴人濟南市文化廣電新聞出版局辯稱:一審法院認定事實清楚,證據確實充分,適用法律正確,上訴人訴其行政不作為沒有事實和法律依據,請二審法院駁回上訴請求。

  原審被告答辯和一審答辯一致。

  二審法院認為:按照《文物保護法》、《濟南市文物保護規定》的有關規定,濟南市文化廣電新聞出版局具有對違反文物保護法律、法規行為監督管理的法定職責,但其接到周傳山的反映后,即于2008年2月27日向濟陽縣文化廣電新聞出版局發出通知,要求濟陽縣局盡快到現場核實情況,妥善處理,濟陽縣局也作出了行政處罰決定,并申請法院強制執行,依法履行了自己的法定職責,因此,上訴人周傳山訴被上訴人濟南市文化廣電新聞出版局不履行文物保護和監管法定職責的理由不能成立,關于周傳山提出的被上訴人濟南市文化廣電新聞出版局同意周建昌在此建房的主張,因無充分證據予以證明,本院不予支持,綜上,駁回周傳山的上訴,維持原判。

  四、律師評析

  本案雖然敗訴,但綜合評判本案,律師認為在本案仍然帶給我們兩點啟示:

  一是原告的舉證責任。當事人起訴要求確認行政機關行政不作為案件的舉證責任,按照《最高人民法院關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第二十七條規定:“(二)在起訴被告不作為的案件中,證明其提出申請的事實”。即原告必須具有向有關行政機關提出申請的證據,而在現實中,很多行政機關對當事人的申請并沒有相關的書面回復,即使有,當事人也不注意保存相關證據,所以,當事人舉證相對困難。

  二是形式作為而實質不作為是否構成行政不作為。本案中,被上訴人濟南市文化廣電新聞出版局發出了書面通知、其下級機構作出了相關的處罰決定等具體行政行為,行政機關履行了程序上的有關手續,兩審法院均以上述事實認定其履行了法定職責,不屬于行政不作為。

  本案未確認濟南市文化廣電新聞出版局行政不作為違法,律師對此感到遺憾。從本案而言,文物有其特殊性,一旦遭受破壞即無法完全恢復原狀。濟南市文化廣電新聞出版局雖然作出了以上行政行為,但是和什么都不作為所導致的后果是一樣的,均使國家文物遭受了不可挽回的滅頂之災。濟陽縣文物局雖然啟動了行政程序,在形式上對違法建房人周建昌實施了行政處罰,待房屋建成后,其行政處罰決定書做出8個月后才到法院申請強制執行,并且不申請拆除違法建筑,只申請強制執行罰款,以上事實證明其并未實質性地履行法定義務,是以合法的形式掩蓋了其不作為的行為,是形式上有“為”而實質上“不為”,導致違法建筑最終建成并至今仍然存在,使市級保護文物周氏莊園遭受滅頂之災。

  律師認為:形式作為而實質不作為的行為,特指行政主體不僅具有作為的法定義務,而且也具備或者應當具備履行該義務的現實可能性,并且行政主體在法定期限內也已經啟動了履行程序,但因行政主體自身的主觀原因而在事實上未能切實履行法定職責。由于該種行為不是行政主體意志之外的原因造成的,因此必須由行政主體承擔相應的責任。

  行政不作為所造成的社會危害,在很多情況下不僅不亞于作為性的行政違法行為,甚至要遠遠大于作為性的行政違法行為。尤其是對于那種形式作為而實質不作為的行政行為,因其行為的隱蔽性等特征而往往為人們所忽視,該種行為以積極的形式出現而產生的卻是不作為的實際效果。

  隨著社會發展變遷,國家行政管理與之不相適應的地方會更多地表現為“官民矛盾”,對行政不作為問題的研究也將得到更多的關注。我們不能坐等“依法行政”,在法院審理行政案件中,對于行政不作為的典型違法行為予以確認,才能真正促進行政機關去認清自己的職責,履行好自己的職責。

  評析律師:賈明君        

  山東德衡(濟南)律師事務所        

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